对财政收支两条线政策的认识和思考

周万强

一、政策出台背景及主要内容

根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅关于转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办〔2001〕93号），其目的是从根本上解决预算外资金管理中存在的“收入与支出挂钩、收入多的部门坐收、坐支、截留挪用，导致部门之间行政开支、职工收入水平差距较大等问题"。

主要内容：一是要将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得坐收、坐支。二是部门预算要反映部门及所属单位预算外资金收支情况，提高各部门的透明度。同时，财政部门要核定支出标准，并按标准足额供给经费。三是要完善有关规章制度，使收支两条线管理工作法制化、制度化、规范化。归结起来就是一句话：实行收支脱钩管理，一方面各部门的收入由财政应收尽收，另一方面部门支出由财政足额供给。

地勘单位实行收支两条线的特殊性。地勘单位没有行政性事业收入和罚没收入，其主要收入来源于国家项目和市场经营两个方面。不能照搬其他事业单位执行收支两条线的现成模式，要寻找适合地勘单位的收支两条线模式。地勘单位属地化管理后，国家项目越来越少，市场收入成为我们的主要来源，占80%以上（2015年比例）。因此，我认为地勘单位实行收支两条线管理的前提是要保证地勘单位的可持续发展，要做到市场份额不能减，市场项目不能丢，经营收入不能降。

从全国的情况看，地勘单位实行收支两条线管理是大势所趋，据说是财政部统一部署的，初步了解，安徽、河北、湖南等省也在推进之中，湖南省要求三家地勘局6月份起实行，我们也只是比他们早了一点。

二、收支两条线利弊分析

总的认识是利大于弊。工资统发后，基本没有了离退休费用差额这个负担，离退休队伍真正稳定了，在职人员也吃了颗定心丸。在经济下行、项目锐减的形势下，对我们是大利好。这样的政策，为我们未来的改革赢得了应对时间和空间，给了我们休养生息的时机。当然，对我们的冲击也比较大。一是制度冲击是颠覆性的，以前的财务资产管理制度、工资收入分配制度、市场经营管理制度、表彰奖励制度等都要围绕收支两条线和工资统发政策来进行改革调整；二是规高保底的收入分配制度，对经营管理人员和技术业务骨干冲击较大，他们的收入与以前比减少的可能性较大，在他们心里存在消极懈怠情绪；三是物质奖励性的激励措施受到限制，不利于调动干部职工的积极性。

但是，在非此即彼的制度选择面前，我们必须打消戴事业帽子走企业路子“两边站”的幻想，只能选边站，要么选择事业体制，要么选择企业体制，这两道门都是开放的，都可以选择。今年以来，局里组织开了几个座谈会，办了两天培训班，又组织工作组到几个单位调研，总的来看队领导、中层干部、一般职工选择的都是事业体制。座谈中，个别对工资统发意见大的中层干部特别是二级部门经理，当问他能否马上脱离事业身份到企业去时，他也不敢。当然也不排除一些年轻有本事的技术人员，考虑到养老保险不久要并轨，有愿走企业的，目前来看这是极少数。

三、应对措施

主要是把局党委已确定的工作思路和已作的工作部署借此机会作个通报。在通报前，首先谈谈我个人对这项制度的认识。这不是回归到计划经济时代，不是改革倒退，这是为深化地勘队伍体制改革作基础性准备的一项过渡性政策。一是要用这个制度来代替或者叫废除戴事业帽子走企业路子的企业化经营制度，规范地勘事业单位管理，转变旧观念。二是要用这个制度来摸清地勘单位家底（财政厅安排了资产、投资、二级企业报表）。三是推测要用这制度来强化约束收入分配，倒逼地勘单位推进企业化改革。

因此，我个人认为这个制度不会长久，也不可能长久。如果没有下手举措，地勘单位收入会锐减，职工积极性会降低，国家财政负担会更重，就象有人说的又回到计划经济了，这不符合党中央提出的到2020年完成社会主义市场经济体制建设的战略要求，不符市场规律。收支两条线和工资统发，只是深化地勘队伍体制改革应付的改革成本，是权宜之策。 

局里的工作思路和工作安排归纳起来有以下几个方面：

一是执行政策，先入轨。入轨是基层单位共同的选择。入轨才能保稳定，继续留在体制内，为下步改革赢得时间和空间。财资处、人事处正在按要求统计人员，办理有关审批手续。

二是转变戴事业帽子走企业路子的旧观念，不厌其烦的做好干部职工的思想工作。局里开了几次座谈会，办了培训班，到部分地勘单位调研，宣传解释有关政策，近期还要下基层调研指导，作好政策宣传解释工作。

三是按事业单位管理制度要求，抓紧管理性制度废改立，规范地勘单位管理。经梳理行政类管理性文件建议废止54个、修改44个、保留11个、新制定16个，党群类管理性文件建议废止37个、修改24个、保留14个、新制定2个。4月初局长办公会要对制度废改立方案进行审定，明确废止文件，各牵头处室要在4月底完成修改文件的修改工作，5月底基本完成新立文件的制定工作。

四是积极向省财政、省人事争取更加结合地矿实际的一些配套政策。比如收入上交是以局作为统收单元，还是财政对地勘单位直接收缴、地勘单位项目周转金、公积金和社保专项资金来源、设备更新、资产处置、事业单位投资、对地勘单位及队级企业的财务管理等问题，还包括超绩效工资的标准等都要努力向财政争取好的政策。

五是调整经营思路，把我局产业分为事业和企业两大板块来分别做实，省财政分管副处何国辉赞同我们这样探索。3月15日，付局召开专题会议，就如何做实事企业板块作了研究，初步方案出来后，局里还要研究。对企业板块总的思路是以局投资公司为平台分步做实、做强、做大，为事企分离打基础。改革是资源重新配置和个人利益的再调整，关键是要保障队伍未来分流时，职工有个好的归宿。