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　　《古生物化石保护条例实施办法》（以下简称《实施办法》）已于3月1日实施。虽然《实施办法》的出台，进一步提升了古生物化石保护工作的规范性，但是由于部门规章的立法权限有限，地方的实践探索参差不齐，因此对于古生物化石保护的人员经费、法律责任、市场监管等重要环节，《实施办法》无法作出具体规定。近日，《法制周刊》编辑部再次邀请曾参与起草《实施办法》的中国土地矿产法律事务中心专家就上述问题展开探讨，以期推动相关立法研究和改革探索，为古生物化石保护法律制度的进一步完善做好制度储备。

规范化水平日益提高

　　随着《古生物化石保护条例》和《古生物化石保护条例实施办法》的相继实施，我国古生物化石保护工作向法治化的轨道迈进了一大步，古生物化石保护工作得到进一步的加强。

　　我国古生物化石资源丰富，分布广泛，是世界上少有的古生物化石种类齐全、数量众多的国家之一，是名副其实的古生物化石大国。热河生物群、澄江动物群、和政动物群、关岭动物群等在世界上都具有重要的影响力。在立法方面，早在2002年，国土资源部就颁布了《古生物化石管理办法》，虽然仅有19条规定，但是却基本涵盖了规划、发掘、收藏、出境等化石管理的重要环节。2011年，《古生物化石保护条例》开始实施，这使得化石保护的法律依据由部门规章，跃然提升到行政法规，使得我国古生物化石保护工作向法治化的轨道迈进了一大步。新实施的《实施办法》，从各个方面对《古生物化石保护条例》的规定进行了细化和补充，使得古生物化石保护工作得到进一步的加强，突出表现为以下四个方面：

　　一是进一步注重专家作用的发挥。在组织机构上，《实施办法》规定了国家古生物化石专家委员会办公室的地位，并明确提出各地可根据实际情况，建立省级古生物化石专家委员会及其办公室，这为专家作用的有效发挥提供了重要平台。

　　二是进一步细化了发掘申请的相关要求。将发掘申请所需要提交的“一表三方案”的内容予以了细化，明确了发掘申请审批中，各级国土资源管理部门相互关系，有利于当事人及时办理相关发掘申请。

　　三是进一步明确了收藏单位的条件。以国家古生物化石专家委员会为依托，通过建立分等定级制度，实现了对化石资源的分类保护。同时，客观上也起到了“以评促建”的督促作用，促使现有的收藏机构改善收藏条件。

四是进一步规范了化石进出境管理。建立了化石出境计划年度汇总制度，有利于出境化石的统筹协调。依据《古生物化石保护条例》规定，将监管的重心放在了化石出境管理上，实行出境审批，入境核准。对实践中存在的合法出境化石逾期不归等问题，也作出了针对性的规定。

　法制建设仍需强化 

　　人员和经费存在不足，古生物化石保护的刑事、民事责任不完备，市场规则不健全等问题，致使化石管理和收藏缺乏保障，交易秩序不规范，违法行为难以有效遏制。

　　人员和经费存在不足，化石管理和收藏缺乏保障。从一些古生物化石资源丰富的省份反映的情况来看，古生物化石类的专业人才普遍较为缺乏。对于管理机关而言，一些基层国土资源管理部门，很多都没有化石专业人员，发现违法行为后，基本的鉴定工作都很难独立完成。对于收藏机构而言，在一些省一级的地质博物馆，甚至没有一个古生物化石专业的人才。从经费保障来看，化石资源产出较为丰富的地区，多是地处偏远、交通不便的贫困地区，甚至是国家级贫困县，日常的办公经费都难以保障，化石保护经费更是捉襟见肘。即使《实施办法》规定地方管理部门要将化石保护经费纳入年度预算，实践中也很难执行。在实践中，一些新发现的重要古生物化石，往往存放在普通的储物间里，得不到应有的专业保护。

　　古生物化石保护的刑事责任不完备，违法行为难以得到有效遏制。《实施办法》作为部门规章，主要是以规定和细化行政责任为主，与古生物化石保护工作相关的刑事责任无法予以规定。在刑事责任方面，突出表现为法律责任缺失，认定标准不明，一些严重破坏古生物化石的违法行为得不到刑法的有效制裁，乱采滥挖现象在个别省份难以得到有效遏制。

　　一是盗窃、损毁、倒卖和非法转让古生物化石等违法行为不能得到刑法的有力制裁。我国《刑法》在第六章“妨碍社会管理秩序罪”中专设了一节“妨害文物管理罪”。故意损毁文物、故意损毁国家保护的名胜古迹、过失毁损文物、非法向外国人出售或赠与珍贵文物、倒卖文物、非法出售或私赠文物藏品，以及盗掘古文化遗址、古墓葬等行为都可以被追究刑事责任，情节严重的，甚至要判处无期徒刑。2005年全国人大常委会出台了《关于〈刑法〉有关文物的规定适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的解释》，规定：“全国人民代表大会常务委员会根据司法实践中遇到的情况，讨论了关于走私、盗窃、损毁、倒卖或者非法转让具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石的行为适用刑法有关规定的问题，解释如下：刑法有关文物的规定，适用于具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石。”据此，对于上述古生物化石违法行为而言，只有涉及“具有科学价值的古脊椎动物化石、古人类化石”的，才能依据刑法追究刑事责任，对于其他化石违法行为则只能予以行政处罚。但是根据《国土资源部关于印发〈国家古生物化石分级标准（试行）〉和〈国家重点保护古生物化石名录（首批）〉的通知》（国土资发〔2012〕6号）的规定，一些无脊椎动物、高等植物化石在起源演化方面也具有重要的科学价值，与其他古脊椎动物化石一样也属于重点保护古生物化石，例如辽宁古果、中华古果、始花古果等中生代被子植物化石，更是被纳入了一级重点保护古生物化石。如果对于这些重点保护古生物化石的破坏行为只能给予行政处罚，则会导致违法行为的性质与承担的责任不相适应，难以震慑化石违法行为，不利于重要化石资源的保护。

　　二是走私古生物化石的犯罪认定标准有待细化。近些年来，古生物化石走私现象见诸报端，大量古生物化石流失海外，给我国带来巨大损失。2009年《刑法修正案（七）》专门增加了走私“国家禁止进出口的其他货物、物品罪”，这为追究古生物化石走私行为人的刑事责任提供了法律依据。在最高人民法院颁布的《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，对走私武器弹药、文物、珍贵动物等物品的具体定罪量刑标准已经作出了较为明确的规定，而走私古生物化石的具体认定标准至今尚不明确。根据《条例》的规定，我国古生物化石采取的是分类保护的原则，分为重点保护古生物化石和一般保护古生物化石两种，其中重点保护古生物化石又分为了三级。因此，在刑事责任的具体追究中，走私什么样的古生物化石，达到什么样的规模，给予什么样的刑事处罚，这些都还需要进一步明确。

　　破坏古生物化石的民事责任不明确，民事赔偿和行政处罚的关系有待厘清。对于破坏古生物化石的行为而言，其既违反了国家的行政管理相关法规，同时又侵害了国家的化石资源的所有权。前者主要体现为行政处罚，是一种行政法律关系，基于行政相对人违反社会公共利益的行为而发生；后者主要体现为民事赔偿，是一种民事法律关系，基于平等主体之间的侵权关系而发生。从《古生物化石保护条例》和《实施办法》对于毁损化石的处罚来看，责任承担方面存在明显的不协调。例如，对于未按照规定移交古生物化石，造成古生物化石毁损的，依据《古生物化石保护条例》将被处以10万元至50万元不等的处罚，是否追究民事责任，未明确规定。而对于单位或者个人在生产、建设活动中发现古生物化石不报告，造成化石毁损的，由于《古生物化石保护条例》没有直接作出处罚规定，根据立法权限，《实施办法》作为部门规章仅仅能够处1万元以下的罚款，并规定“造成化石损毁的，依法承担相应的民事责任”。如果行政处罚后，再要求民事赔偿，对于未按规定移交化石造成化石损坏的违法行为而言，就显得责任过重；反之，如果仅能追究行政责任，而不能再追究民事责任，又会使造成化石损坏的违法行为人承担责任过轻，难以有效遏制破坏化石的行为。因此，在查处此类破坏国家资源的违法行为时，行政处罚执行后还能否进一步追究民事责任，亟须研究明确。

　　古生物化石市场规则不健全，交易秩序亟待规范。对于一般保护古生物化石的交易流通，《实施办法》仅仅是依据《古生物化石保护条例》作出了原则性规定，即买卖一般保护古生物化石的，应当依据省、自治区、直辖市人民政府的规定，在县级以上地方人民政府指定的场所进行。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对本行政区域内一般保护古生物化石买卖的监督管理。批准买卖一般保护古生物化石是一项十分慎重的工作，如果处理不好，会在客观上导致更大规模的化石盗采行为。如果监管不到位，就会给重点保护古生物化石非法买卖提供场所。目前，除辽宁省等个别省份颁布有专门的办法外，其他大部分省份都还没有出台相关规定。实践中，一般古生物化石交易多为私下交易，交易场所主要为花鸟市场、奇石雅石市场，甚至一些地摊商户。实践中，由于重点保护古生物化石往往具有观赏性强、市场稀缺等特点，不法分子往往表面上经营一般保护古生物化石，私下却主要是在交易重点保护古生物化石，市场交易行为极不规范。

　　监管细节还需立法支撑 

　　提升管理人员专业技术水平；厘清古生物化石刑事、行政、民事法律关系和法律责任；加强与工商管理部门的沟通协调，规范市场交易。

　　加大人才培养和引进，处理好开发和保护的关系。在人员管理方面，可以通过开展技术培训、人才引进等形式，提升管理人员专业技术水平。在经费保障方面，要进一步拓宽资金支持的渠道，充分调动政府和其他社会各方的积极性，通过鼓励个人和企业捐赠设立专门的保护基金。

　　健全古生物化石违法行为的刑事责任追究机制。对于古脊椎动物化石和古人类化石以外的其他重点保护古生物化石，建议也参照刑法关于文物管理的相关规定执行，这有利于打击古生物化石的盗窃、盗掘、毁损、倒卖、非法转让等违法行为，更加有利于古生物化石的保护。对于仅涉及一般保护古生物化石的违法行为，本着罪刑相适应原则，应主要以行政处罚为主，只有情形特别严重，才予以刑事处罚。对于走私古生物化石而言，应当及时与法院、海关等部门协商沟通，加快出台相关司法解释，明确走私古生物化石犯罪的定罪量刑标准。对于认定“走私国家禁止出口的物品罪”时，所涉及的古生物化石的级别和数量进行细化规定，进一步规范相关执法活动。

　　厘清古生物化石违法行为的行政责任和民事责任。在古生物化石保护工作中，应加大对民事责任追究机制的研究和探讨。对于破坏损毁古生物化石的行为，一方面，应当按照古生物化石违法行为的社会危害性，制定适当的行政处罚标准；另一方面，也应当对古生物化石的价值进行认定，按照《物权法》和《侵权责任法》的有关规定追究相关人员的民事责任。这样规定既防止了行政处罚权的滥用，有利于公民财产权益的保护，同时，也增加了责任追究的灵活性，避免了处罚标准的僵化。

　　当加大对民事责任追究机制的研究和探讨。对于破坏损毁古生物化石的行为，一方面，应当按照古生物化石违法行为的社会危害性，制定适当的行政处罚标准；另一方面，也应当对古生物化石的价值进行认定，按照《物权法》和《侵权责任法》的有关规定追究相关人员的民事责任。这样规定既防止了行政处罚权的滥用，有利于公民财产权益的保护，同时，也增加了责任追究的灵活性，避免了处罚标准的僵化。

　　进一步加大对古生物化石市场流通行为的研究。省级国土资源管理部门应当加强与工商管理部门和公安等部门的沟通协调，根据《古生物化石保护条例》要求，早日出台具体的管理办法。在化石数量、来源、经营场所、工商前置审查手续、交易流程公开等方面提出具体要求，加大对古生物化石市场的监管力度，为古生物化石经济价值的发挥提供良好的交易平台。（作者单位：中国土地矿产法律事务中心）